Мирослав Кобаса: Настоящая административно-территориальная реформа – приближение соцуслуг к человеку

Проблемы административно-территориального устройства и деления (АТУиД) не решить механическим увеличением числа областей и переименованием их в округа. Сельсоветы нуждаются в полномочиях и деньгах.

Во второй половине сентября в Беларуси эксперты и ученые снова говорили о «совершенствовании системы административно-территориального устройства и деления Беларуси». Главным новшеством, судя по публикациям, видится изменение географии административно-территориальных единиц (АТЕ) – «в Беларуси вместо 6 областей может появиться 15-18 новых округов».

Участник обсуждения Мирослав Кобаса, председатель Правления Просветительского общественного объединения «Фонд им. Льва Сапеги», эксперт в области самоуправления, автор аналитической работы «Местное самоуправление в Беларуси — как превратить миф в реальность», комментирует для Thinktanks.by ситуацию с белорусским АТУиД.

Услуги актуальнее расстояний

Проблема, несомненно, есть. Но ставить во главу угла, например, проблему недостаточной транспортной доступности центров областей, их периферийного расположения относительно значительной части районов я бы не стал. Стоит ли реформировать только для того, чтобы областные центры просто стали ближе к районным? Уверен, что это не решит главные проблемы. А основная проблема, как я считаю, — в удаленности социальных услуг от населения.

Нужно, в первую очередь, приблизить социальные услуги к людям, а чтобы выполнить это, надо расширить полномочия АТЕ наиболее близкого к гражданам уровня местной власти – в большинстве случаев – первичного уровня (сельсоветов, городских поселков и малых городов). Максимум социальных услуг, которые могут быть оказаны гражданам, должны быть доступны на самом близком к ним местном уровне.

Но у нас сегодня о возможностях сельсоветов говорить вообще не приходится — у них недостаточно полномочий, которые закреплены за более удаленными уровнями местной власти – базовым (районы и большие города) и областным (области и Минск). Естественно, раз мало полномочий – мало денег.

На середину 2018 г. (по данным Минфина) местные бюджеты составляют 46% средств консолидированного бюджета страны. Но посмотрите, как эти деньги распределяются между уровнями местной власти — областной уровень имеет 47% из средств местных бюджетов, базовый — 52%, а первичный — только 1%.

В чем же тогда проблема? В том, что областной центр далеко от районов, или в том, что в бюджете сельсовета, поселка или малого города банально нет денег? Какие социальные услуги власти первичного уровня могут оказать за 1% бюджетных средств? Имеет сельсовет какие-то копейки на благоустройство, но и их не хватает даже на то, чтобы обкосить вверенную им территорию.

В таком случае, требуется принципиально изменить распределение бюджетных средств, повысив финансовые возможности первичного уровня местной власти.

Вторая проблема, это разный уровень развития административно-территориальных единиц. Области еще более-менее уравновешены по размеру территории, количеству жителей и экономическому потенциалу, но вот уже начиная с районов, есть значительные различия.

Демография диктует новые правила

Следует учитывать, и это понимают вроде бы все участники дискуссии, демографическую ситуацию. За последние 20 с небольшим лет, с 1996 г. по настоящее время, мы потеряли 36% сельского населения. В основном за счет внутренней миграции в города. Активно идет урбанизация страны. Так, если в 1996 г. соотношение между городским и сельским населением было 68% к 32%, то на начало 2018 г. составило уже 78% к 22%. Это значительное изменение. По степени урбанизации населения Беларусь является лидером среди всех стран Восточной и Центральной Европы, обгоняя не только своих географических соседей, но и такие страны как Германия, Австрия и Швейцария.

Уменьшение сельского населения – это устойчивая тенденция, как в Европе, так и во всем мире. И, как свидетельствуют отчеты и прогнозы ООН, вряд ли нам в ближайшее время удастся что-либо изменить в лучшую сторону. Ведь ясно, что человек выбирает то место, где ему будет жить лучше. Если в угасающем селе он не может получить практически никаких социальных услуг, то человек переезжает в город или более крупный населенный пункт.

А обеспечение социальных стандартов с уменьшением числа жителей в селе становится еще более сложной задачей. При населении деревни в 5-10 человек содержание таких социальных объектов как школа, ФАП, магазин, дом культуры, библиотека, почта, аптека, КБО, инфраструктура, дороги и т.п. – экономически нецелесообразно. Если там всего десяток человек живет, то какая у магазина будет прибыль? Это – серьезная проблема. Да и управлять десятком-другим таких деревень становится сложно.

С другой стороны, если по-прежнему оставлять на сельсоветы (и в целом на первичный уровень) 1% бюджетных средств и практически никаких социальных услуг не оказывать, то тенденция демографической и инфраструктурной деградации села будет только нарастать. Поэтому повторю, на мой взгляд, не надо увеличивать количество региональных центров, а нужно приближать к гражданам предоставление социальных услуг на самом близком к ним – первичном уровне. Для этого следует расширить компетенцию сельсоветов, поселков, городов и дать им деньги на выполнение возложенной компетенции.

Тут возникает вопрос – а хватит ли специалистов в сельсоветах на выполнение дополнительной компетенции? Что делать с мелкими сельскими поселениями, где проживает 5-10 человек, в большинстве своем, весьма пожилого возраста? Ответ здесь один – существующие сельские Советы придется оптимизировать. Опять возникают вопросы – сколько и в каком виде их надо оставлять? Сколько времени займет этот процесс? Растягивать его на 10-15 лет или сделать оптимизацию за 2-4 года?

Три или два

Для начала надо определиться: оставляем ли мы трехуровневую систему местного управления и самоуправления (областной, базовый и первичный уровни) или переходим на двухуровневую – в качестве регионального оставляем областной уровень, одновременно уменьшив его полномочия до необходимого минимума, при этом значительно расширив полномочия первичного уровня.

Но, в первую очередь, надо разработать концепцию реформы и решить, сколько уровней местной власти нам нужно. В Европе из 47 стран, кроме Беларуси, только у семи стран трехуровневая система, из этих семи стран шесть – крупные, значительно превышающие Беларусь по количеству жителей: Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Германия. И только Бельгия по населению сравнима с Беларусью. Во всех остальных европейских странах, двухуровневая (как в России) или даже одноуровневая (как в Литве) система местного самоуправления.

У ПОО «Фонд им. Льва Сапеги», есть наработанные предложения перехода на двухуровневую систему. Они заключаются в том, чтобы области как регионы сохранить без значительных территориальных изменений, но реорганизовать базовый и первичный территориальные уровни, объединив их в один уровень власти. При этом одновременно укрупняются сельские Советы и разукрупняются районы. Мы проработали даже два варианта такой реформы: вместо существующих сегодня 118 районов и 1153 сельсоветов по одному варианту создается 160, а по другому – 185 АТЕ единого первично-базоваго уровня.

В белорусском законодательстве необходимо закрепить принцип субсидиарности. Согласно данному принципу социальные проблемы должны решаться на самом низком, малом или удаленном от центра уровне власти, на котором их решение возможно и эффективно. Наиболее близкий к жителям уровень власти должен иметь самую широкую компетенцию по решению задач местного значения.

Центральная власть должна играть не подчинительную, а вспомогательную (“субсидиарную”) роль, решая только те задачи, которые не могут быть эффективно выполнены на местном (более низком) уровне.

Конечно, административно-территориальная реформа в любой стране — это не одномоментный процесс. Он длится довольно долго, например, наши латвийские коллеги проводили реформу девять лет. Дания – шестнадцать лет. Украина сейчас осуществляет ее четвертый год. К весне следующего года планируется завершить добровольное объединение низовых общин (громад), хотя это будет непросто, ведь сегодня доля объединенных громад составляет примерно 50%. Но, в любом случае, важно, что с самого начала надо иметь хорошо продуманный четкий план – Концепцию реформы, и только потом начинать делить, объединять и т.п.

Административно-территориальная реформа всегда – целый комплекс проблем. Это вовсе не просто — взять и нарисовать по-новому на карте границы районов и областей. Тут надо учесть около 150 параметров. Поэтому механическим изменением границ районов и областей ничего на самом деле не изменишь. Нужно мыслить другими категориями — это социальные услуги и местные финансы. То, что могло бы помочь удержать жителей от «бегства» из села, от переезда из малых поселений в крупные города и могло бы в перспективе помочь развитию сельских территорий, множества малых городов и поселков.

Автор: Сергей Запрудский, Источник: Thinktanks.byФото: oprf.ru

Пакінуць адказ

Ваш адрас электроннай пошты не будзе апублікаваны. Неабходныя палі пазначаны як *